Veintiocho años sin renovar el Ministerio de Educación

Publicado el 09.12.2020 en EDUCACCIÓN.

La Ley Orgánica del Ministerio de Educación, vigente hoy, se aprobó en el año 1992. Diez años después, el país inició la que es quizá hasta hoy, la principal reforma del Estado con la aprobación de la Ley de Bases de Descentralización y las posteriores leyes orgánicas de cada nivel de gobierno, y de manera específica la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo lo que demandó a cada nivel de gobierno adecuar sus roles y funciones a este nuevo escenario. Sin embargo, el Ministerio de Educación, entre otros, nunca modificó su ley de conformidad a lo que el nuevo marco normativo exige: ser rector del Sector Educación. Desde el 2008, se han dado varios esfuerzos por debatir y aprobar una nueva Ley de Organización y Funciones donde se defina su rectoría, reorganice sus viceministerios e inspire un modelo de organización moderno y descentralizado.

Hace un mes, el MINEDU bajo la gestión del ministro Benavides puso en consulta un anteproyecto de LOF, proceso que el ministro Cuenca ha dado continuidad y asumido como prioridad, teniendo previsto remitir dicha propuesta al Congreso en los próximos meses para su aprobación.

En este contexto vale la pena preguntarnos qué contiene la LOF:

• Define la naturaleza del Minedu: ¿qué es?
• Delimita sus competencias: qué hace/hasta dónde
• Define su estructura básica: cómo es su Alta Dirección

Y eso nos lleva a clarificar qué NO es. No es una norma sectorial, su carácter es institucional. No norma sobre Organismos (estos tienen sus propias leyes, y sus adscripciones se regulan por Decreto Supremo DS), ni sobre órganos de línea, programas u órganos desconcentrados (su naturaleza y adscripción también se regula por DS) ni sobre Sistemas (tienen sus propias Leyes y Reglamentos que exceden a un Ministerio).

Después de 28 años de aprendizaje sectorial, planteamos 5 razones por las que la LOF es una cuestión de alta relevancia y 10 propuestas que esperamos que la LOF incorpore.

Las 5 razones de relevancia de la LOF parten de garantizar que la educación es para todas y todos, en todas las etapas y trayectorias de vida de las personas:

• Debe precisar el alcance de la rectoría.
• Desde ese rol, dejar la implementación directa para profundizar la descentralización.
• Dejar atrás la división pedagógica/institucional, para reenfocar la misión a la educación básica y la educación superior.
• Ratificar el compromiso de reorganizar el sistema de aseguramiento de la calidad.
• Fundar la ruta para una nueva arquitectura de instituciones alrededor de la rectoría.

DIEZ PROPUESTAS PARA LA LOF

Aquí, nuestras 10 propuestas -las indispensables- que responden al espíritu y marco normativo de la descentralización y la educación:

1. Ratificar que el ámbito de la rectoría es de todo el Sector Educación: actores privados, sociedad civil y públicos de todos los Sectores y niveles de gobierno.

El Sector Educación está conformado por diversos actores, no solo por el Ministerio de Educación: incluye toda actividad educativa pública y privada, no solo la educación pública.

El Sector Educación no es el sistema educativo. Es un campo de acción, no la composición en etapas, niveles, modalidades y formas de los servicios educativos. El MINEDU preserva la unidad del sistema educativo.

Por ello, LOF tiene la oportunidad de definir el Sector de la siguiente manera:

El Sector Educación comprende a todos los actores públicos y privados, las entidades del Estado y niveles de gobierno que realicen actividades vinculadas al ámbito de las competencias materiales establecidas en la presente Ley.

2. Incluir la educación comunitaria y la no formal en las competencias materiales del Sector, así como describir la composición de la Educación Básica, Superior y el Deporte.

Las materias de competencia del Estado comprenden ámbitos, áreas de acción, jurisdicciones programáticas que deben delimitarse claramente una de otra. Ello exige visibilizar las diferentes modalidades y servicios educativos en función de las personas y las trayectorias educativas que toman a lo largo de todo el ciclo de vida que son diversas, que va más allá del sistema escolarizado. Por ello cobra relevancia incluyendo la visibilización de la comunitaria y la no formal.

Las materias de competencia incluyen la Educación básica (regular, especial y alternativa), la Educación superior (educación superior en institutos y escuelas superiores,) y educación técnico-productiva, la Educación comunitaria y no formal, el Deporte y la Recreación.

3. Recentrar la rectoría en conducir, hacer cumplir y articular las políticas educativas nacionales, y reducir al mínimo necesario la potestad de ejecución directa.

El Sector Educación tiene al MINEDU como ente rector. Puede haber muchos actores conduciendo la gestión de sus instituciones, pero solo una autoridad nacional rectora.

Esta rectoría implica:

• Diseñar, establecer, concertar, ejecutar, supervisar y evaluar políticas nacionales y sectoriales, basadas en evidencias, gestionando conocimiento para todo el Sector, y coordinando su implementación con los GORE y Municipalidades.
• Regular y fiscalizar el cumplimiento de dicha regulación. El enforcement, el “hacer cumplir”. Por lo tanto, no puede combinar esa rectoría con la ejecución de servicios directos.
• Establecer alianzas, promover y articular a stakeholders y actores sectoriales y del ámbito privado.
• Garantizar el derecho a la educación, una tarea que el Estado debe preservar. El ente rector garantiza el ejercicio de esos derechos, resuelve y lucha contra todo acto que arriesgue o vulnere ello, ya sea corrupción, inacción o negligencia de cualquier actor.

Por tanto, esta rectoría del MINEDU exige bajarles la intensidad a las competencias vinculadas a la operación y desprenderse de la prestación directa de servicios:

• Tareas de amplio volumen y unificación de procesos como la compra y distribución de textos y materiales educativos, así como la formulación y ejecución de proyectos de infraestructura educativa deben tener un lugar desconcentrado y especializado en el MINEDU, y no compartir lugar con la rectoría y las decisiones técnico-normativas.
• El MINEDU NO debe prestar servicios en los territorios: los COAR, Institutos y Escuelas de Educación Superior de todo el país deben estar a cargo de los Gobiernos Regionales. Los servicios son responsabilidad de las entidades e instancias operadoras. No sólo por especialización, sino por ética pública: regular, gestionar, administrar y supervisarse a sí mismo no es una buena práctica.

Sobre Lima Metropolitana, la LOF debe clarificar que es una competencia transitoria hasta que se efectivice la transferencia a MML o se defina un óptimo arreglo institucional.

4. Reforzar la relación intergubernamental entre el MINEDU, los GORE y las Municipalidades

Si bien la LOF, al tener un ámbito institucional, no puede definir las competencias de otros actores, sí puede definir el tipo de relación y la ruta de descentralización que como rector debe imprimir en el Sector.

El lenguaje del texto de la LOF debe hacer visible que las relaciones entre autoridad nacional y autoridades regionales en educación se dan entre el MINEDU como ente rector en educación del Gobierno Nacional, Gobierno Regional, y no entre el MINEDU y sus órganos internos, o instancias de gestión educativa como son una Gerencia o una Dirección Regional, y/o sus UGEL. De la misma manera entre el Ministerio de Educación y los gobiernos locales que desde un enfoque territorial deben articularse de manera estratégica a los gobiernos regionales.

Las relaciones entre MINEDU como parte del Gobierno Nacional, y los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales deben estar claras para reforzar el desafío y comprometer el desarrollo de la política educativa desde una estrategia intergubernamental, concertando y coordinando la implementación de políticas educativas, nacionales y regionales.

5. Crear el Viceministerio de Educación Básica y el Viceministerio de Educación Superior.

La creación del Viceministerio de Educación Superior en el MINEDU es estratégica no sólo porque suma y visibiliza a nivel político una materia central de la educación, sino que recompone la arquitectura sectorial. Este debe expresarse en un viceministerio de políticas de educación técnico-productiva, superior pedagógica y tecnológica.

La creación del Viceministerio de Educación Básica significa decidir cómo se ubican las líneas de acción transversales o comunes a ambas materias (infraestructura, tecnologías, materiales, desarrollo docente, gestión descentralizada), y así romper con ello la obsoleta división pedagógica-institucional.

6. Establecer la ruta de reorganización del sistema y los actores del aseguramiento de la calidad de la educación básica y la educación superior.

La Ley Universitaria en su Décima Segunda Disposición Complementaria declara en reorganización el Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (SINEACE), en tanto Sistema, y extingue al Organismo Público Ejecutor que ejercía su rectoría, el COSUSINEACE.

El sistema de aseguramiento de la calidad de la educación superior -que excede al actual SINEACE- supone el entramado de actores, reglas y procesos en etapas cuyas responsabilidades deben estar en manos distintas: dirigir, regular, autorizar/clausurar, fomentar, operar servicios, y acreditar. Es una separación de poderes, de alguna forma. El mismo que gestiona un servicio no puede ponerse los parámetros, porque siempre tendería a bajarlos. El mismo que regula un servicio, no puede gestionarlo, porque siempre tenderá a flexibilizar ese cumplimiento.

La LOF debe establecer un compromiso de hacer efectiva la reorganización del sistema de aseguramiento de la calidad, incluyendo en ésta al actual SINEACE, y nuclear en un nuevo sistema funcional esta integralidad de etapas y actores. Parte de esa reflexión exigirá pensar cómo se aborda del mismo modo en la educación básica, con sus particularidades.

7. Habilitar la ruta de creación de organismos e instancias de alta especialización y necesaria independencia

Se debe dejar atrás la idea que el MINEDU es un actor que gobierna solo el Sector Educación-sin actores de alta especialización y con sus propios niveles de autonomía que equilibren poderes, expertisses y volúmenes de operación-.

La LOF puede habilitar las siguientes medidas organizacionales que deben acompañar el modelo de rectoría aquí planteado, de modo que las Disposiciones Finales comprometan con plazos a que el Ejecutivo proponga y evalúe decisiones para:

• Equilibrar Poderes, porque puede habilitarse la propuesta de creación de Sistemas Funcionales y/o autoridades en aspectos técnicos claves para la política educativa, así como necesarios de ser independizados. Por ejemplo: una Superintendencia SUNEDU u otras para licenciamiento y acreditación de calidad; Supervigilancia de los servicios de educación (símil al rol que cumple una Superintendencia Nacional de Salud en el Sector Salud actualmente).
• Equilibrar expertisses, porque puede habilitarse la propuesta de creación de organismos públicos técnicos especializados, con representación multisectorial, para temáticas o apuestas estratégicas del Sector. Por ejemplo: un organismo de Tecnologías Educativas, Conectividad y Educación a Distancia, un organismo de Calidad Educativa (evaluaciones de aprendizajes, evaluaciones docentes).
• Equilibrar Volúmenes de operación, porque puede habilitarse la ruta para diseñar y fortalecer órganos desconcentrados o programas de ejecución de gestión territorial de la formación docente en servicio, de la provisión de becas y estímulos, de la formulación y ejecución de inversión en infraestructura educativa a nivel nacional.

8. Proponer un plazo para evaluar la adscripción de la Secretaría Nacional de Juventud y de la Casa de la Literatura

Instancias como la SENAJU y la Casa de la Literatura, que responden a miradas multisectoriales y que no tendrían que estar circunscritas al ámbito de la Educación solamente, deberían ser evaluadas para fortalecerlas en Ministerios que tengan una competencia más amplia y multi actor: el MIDIS o el MIMP para el caso de la SENAJU; y el MINCUL para el caso de la Casa de la Literatura.

Por ello, la adscripción al MINEDU de ambas debería ser revisada, proponiendo en la LOF plazos que permitan un cambio de adscripción y transferencia, de corresponder, ordenados y que asegure, sobre todo, que el rol que actualmente cumplen será potenciado con dicha reubicación y no invisibilizado por el Ministerio u Organismo que lo adscriba.

9. Mantener la naturaleza intangible e independiente del FONDEP.

Los Fondos, de acuerdo con la Ley y las normas de organización del Estado, se determinan en su finalidad, estructura y naturaleza por mandato legal, no de menor jerarquía. Si bien las especificidades de su funcionamiento y mecanismos de asignación y transferencia sí pueden ser definidos en sus Reglamentos, la estructura sí es materia de ley.

Solo por Ley puede asegurarse naturaleza y potencialidad de un Fondo para Innovación. Quitarle la intangibilidad y “sectorizar” la estructura de su Consejo Directivo dentro del MINEDU es una expresión de debilitamiento y de fractura de su alcance intergubernamental e intersectorial. Lo que se suprima del FONDEP en la LOF, modificando con ellos otras leyes sustantivas como la Ley General de Educación, generará un efecto irreparable que no podrá ser subsanado por normas de menor jerarquía.

¿Necesitamos un Fondo para la Innovación de la Educación Básica y la Educación Superior? Consideramos que la LOF no se pronuncie modificándolo, sino que se abra la agenda de su evaluación y recomposición, y pueda luego de acuerdo a sus Reglamentos optimizar sus mecanismos y arreglos institucionales.

10. Reafirmar la naturaleza del CNE no sólo como órgano consultivo a ser desarrollado en el ROF sino en los términos establecidos en la LGE.

A diferenciar de cualquier otro órgano consultivo regulado por Decreto Supremo, el Consejo Nacional de Educación es creado por la Ley General de Educación como un órgano especializado, consultivo y autónomo. La autonomía no se ejerce dependiendo jerárquicamente como un órgano del Despacho Ministerial.

Es preciso ratificar lo que el artículo 81 de la LGE establece cuando afirma que “una ley específica regula la composición, funciones y organización del Consejo Nacional de Educación”. La LOF puede y debe ser el vehículo que permita reafirmar la naturaleza ad hoc de una instancia autónoma, y dar un plazo para el establecimiento de esa ley específica.

Alerta final

La aprobación de una LOF después de 28 años de espera debe permitir abrir estos y nuevos rumbos para un modelo de gobernanza de la educación más efectivo, equilibrado y descentralizado, y que el sistema, así, se ponga al servicio de las Instituciones Educativas y los estudiantes en la meta de garantizar los derechos a una educación de calidad con equidad. No habremos esperado tanto tiempo para debilitar la rectoría y la descentralización, y retroceder en lo que el Sector ya ha aprendido. Una versión mínima de LOF, sin encarar y resolver al menos estos 10 puntos, tendría un impacto muy peligroso al crear la idea, la sensación de tarea cumplida, y no serlo para nada.